Akuntansi Akrual Di Sektor Publik Dan Isu-Isu Diseputarnya
Akuntansi Akrual Di Sektor Publik Dan Isu-Isu Diseputarnya
Selama satu dekade terakhir, seiring dengan perkembangan waktu, semakin banyak organisasi pemerintahan di belahan dunia ini yang menerapkan sistem akuntansi akrual dalam pelaporan keuangan mereka. Hal ini menunjukkan bahwa telah terjadi suatu reformasi mendasar dari arsitektur manajemen keuangan pemerintahan. Fenomena ini, kemudian, banyak diperdebatkan baik dalam lingkungan manajemen publik itu sendiri maupun dalam berbagai literatur akademik, di mana perdebatan tersebut lebih terfokus kepada hal-hal yang teknis.
Sejumlah bukti empiris juga menunjukkan bahwa akuntansi akrual dan pelaporan keuangan yang diterapkan pada organisasi sektor publik telah memberikan suasana baru bagi penelitian dalam bidang ini. Oleh karena itu, berkaitan dengan perkembangan tersebut, tulisan ini membahas perdebatan berkaitan dengan penerapan akuntansi akrual dan pelaporan keuangan di sektor publik, membahas pandangan para ahli yang membingkai pendekatan dalam perdebatan tersebut, dan membahas dampak dari reformasi. Tulisan ini juga menunjukkan dampak positif dalam perubahan kualitas pengambilan keputusan keuangan di sektor pemerintahan, di mana penerapan akuntansi dan pelaporan keuangan akrual dapat memberikan informasi yang berkualitas terhadap beberapa keputusan kunci seperti keputusan mengenai outsourcing dan competitive tendering.
Perdebatan tentang penerapan teknik akuntansi dan pelaporan keuangan akrual telah demikian menyebar selama dekade terakhir sehingga dapat diberi label sebagai “musnahnya risiko ketidaktelitian”, dan perubahan terus bergerak ke arah perbaikan. Fenomena ini memunculkan pertanyaan apakah teknik berbasis akrual ini harus diadopsi oleh setiap entitas dalam organisasi sektor publik?, di mana hal ini masih merupakan perdebatan dan dipertanyakan (Pallot, 1994; English et al., 2000). Masalah serupa yang juga masih menjadi perdebatan oleh beberapa kelompok kepentingan adalah penerapan secara luas basis akrual dalam manajemen keuangan dan kerangka pelaporan, misalnya di UK (Likierman, 2000), atau yang masih berada pada tahap mengumumkan untuk bergerak ke arah basis akrual, misalnya Hong Kong (Awty, 2002). Jadi, fenomena perdebatan atas penerapan akuntansi akrual di beberapa negara terjadi mulai dari saat perkenalan sampai dengan akuntansi akrual telah berlangsung.
Perdebatan di atas telah membawa dampak pada perkembangan literatur tentang akuntansi akrual dan pelaporan keuangan di sektor publik selama dekade terakhir. Berkaitan dengan hal di atas, pembahasan literatur telah terpecah menjadi empat topik utama, yaitu, pertama, topik pembahasan berkaitan dengan pertanyaan mengenai keinginan atau alasan untuk memperkenalkan akuntansi akrual ke dalam organisasi sektor publik. Topik kedua, adalah anggapan bahwa adopsi akuntansi akrual sebagai sesuatu yang given (harus diterima), sehingga pembahasan mengarah pada proses pengadopsian berlangsung (Brorstrom, 1998; Ryan, 1998).
Aliran ketiga dalam literatur berbicara mengenai model dan teknik implementasi akuntansi akrual. Pertanyaan yang muncul adalah apakah metodologi yang diterapkan pada organisasi sektor privat juga harus diterapkan pada organisasi sektor publik? Sementara diketahui bahwa organisasi sektor publik memiliki karakteristik yang berbeda dengan sektor privat. Oleh karena itu, dalam literatur akademik pembahasan menjadi semakin berkembang yaitu adanya alternatif lain yang diterapkan dengan menggabungkan perbedaan keduanya sehingga berkembang suatu model unik dalam ranah ruang publik? Pertanyaan-pertanyaan ini, kemudian berkembang pada tataran konseptual (Newberry, 2001) dan berkaitan dengan fenomena teknis tertentu seperti masalah perlakuan akuntansi atas aset yang bernilai budaya, ilmiah dan aset heritage di mana hal ini akan dipaparkan lebih detail pada pembahasan di bawah ini.
AKUNTANSI AKRUAL: SUATU FENOMENA BARU
Akuntansi dan pelaporan keuangan berbasis akrual bukanlah sebuah hal yang baru, namun, merupakan suatu fenomena baru ketika diterapkan pada organisasi sektor publik. Misalnya, di Australia, departemen Postmaster-General telah mempersiapkan rekening komersial pada organisasinya (termasuk laporan rugi-laba dan laporan neraca) pada tahun 1913, dan terus menggunakan bentuk pelaporan tersebut sepanjang waktu (Standish, 1968 dikutip dalam Carlin, 2003). Namun demikian, pada waktu itu akuntansi berbasis kas masih lebih unggul dan banyak digunakan daripada akuntansi berbasis akrual dalam model akuntansi dan pelaporan keuangan pada organisasi sektor publik di seluruh dunia (OECD, 2002).
Pergeseran ke arah struktur berorientasi akrual yang komprehensif atas akuntansi dan pelaporan keuangan di sektor publik mulai berlangsung di akhir 1980-an, terutama pada negara Australia dan New Zealand. Yurisdiksi terakhir merupakan negara berdaulat pertama yang sepenuhnya menerapkan akuntansi akrual pada kedua tingkatan pemerintahan baik nasional maupun lokal termasuk agensi milik pemerintah. Pada awal 1980-an, menurut informasi IFAC (1996), telah banyak organisasi pemerintah di New Zealand yang mengadopsi akuntansi akrual dalam pelaporan keuangannya. Dorongan yang paling signifikan untuk mengadopsi akuntansi akrual secara keseluruhan dalam organisasi pemerintahan adalah adanya dua peraturan perundang-undangan, yaitu State Sector Act 1988 (New Zealand) dan Public Finance Act 1989
(New Zealand).
Perdebatan Akuntansi Akrual di Sektor Publik
Pengenalan akuntansi berbasis akrual dan pelaporan keuangan pada berbagai tingkatan organisasi pemerintah di seluruh dunia bukanlah hasil dari sebuah gerakan yang perlahan. Namun, merupakan gerakan revolusioner di bidang sektor publik di mana terjadi pro dan kontra atas gerakan ini, bahkan penerapan akrual secara keseluruhan atau sebagian, perkembangannya telah cukup baik dan berkelanjutan sampai dengan saat ini. Contoh kecil kelompok yang mendukung gerakan ini dapat dilihat pada berbagai artikel (seperti, berbagai tulisan yang mengungkap perubahan standar akuntansi di Australia yaitu AAS 27, 29, dan 31 (AARF, 1991, 1993, 1998); Barrett, 1994; Gillibrand dan Hilton, 1998; Heald dan Georgiou, 1995; IFAC, 1994, 1996, 2002; Rowles, 1993; Talbot, 1998). Di sisi lain, terdapat beberapa contoh artikel yang mengekspresikan pandangan kritis (lihat Guthrie, 1993, 1998; Jones dan Puglisi, 1997; McCrae dan Aiken, 1994; Mellett, 1997).
Literatur-literatur yang mendukung adopsi akuntansi dan pelaporan keuangan akrual di sektor publik umumnya ditandai dengan simbol keberhasilan sistem akrual di sektor privat, sementara kurangnya bukti empiris yang mendukung keberhasilan tersebut pada organisasi sektor publik (Potter, 1999). Beberapa isu muncul seiring dengan berjalannya pekerjaan adopsi ini. Pada tingkat yang paling sederhana, beberapa literatur membenarkan penerapan akuntansi akrual atas dasar tingkat kepercayaan atas informasi yang diberikan (OECD, 1993). Penulis lain membenarkan pernyataan tersebut dengan berpendapat bahwa organisasi sektor publik seharusnya mengadopsi akuntansi dan pelaporan akrual dengan mengacu pada pernyataan bahwa sistem pelaporan berbasis akrual memiliki keunggulan dibandingkan dengan alternatif sistem lainnya (Mellor, 1996).
Apabila diamati dari beberapa artikel, maka hasil karya pengadopsian ini lebih mirip sebagai harmonisasi daripada sebuah keseriusan prinsip. Hal ini disebabkan karena sistem akuntansi akrual dipandang sebagai “sesuatu yang baik” dalam manajemen publik dan pelaksanaannya atas dasar perasaan bukan dari suatu pemikiran yang matang (Carlin, 2003). Dengan demikian, pengadopsian ini merupakan suatu panggilan untuk bertindak, sehingga pernyataan yang muncul adalah “mengapa” organisasi sektor publik mengadopsi struktur pelaporan model baru, dan bukan sebuah penjelasan mengenai “bagaimana” pengadopsian ini harus dijalankan ke dalam bentuk praktis, atau pun penjelasan mengenai “apa” dampak yang akan diperoleh apabila implementasi telah dilaksanakan.
Pada tingkatan yang lebih luas, tiga argumen utama berkembang dan muncul kembali dalam implementasi akuntansi akrual dan pelaporan. Hal ini untuk mengantisipasi pernyataan bahwa pengadopsian akuntansi akrual hanya merupakan struktur retorika. Pertama, adalah isu yang sering diungkapkan bahwa penerapan pelaporan berbasis akrual dapat meningkatkan transparansi, baik secara internal maupun eksternal (Denis, 1993; Micallef, 1994; Wong, 1998).
Kedua, sementara isu berkaitan dengan peningkatan transparansi berkembang, ditegaskan pula bahwa peningkatan transparansi, khususnya transparansi internal dapat mendorong kinerja organisasi yang lebih luas terutama melalui peningkatan alokasi sumber daya (Ball, 1994; Likierman, 2000). Argumen ketiga, adalah organisasi yang menggunakan akuntansi berbasis akrual mampu mengidentifikasikan biaya (full cost) dari berbagai aktivitas pelayanan. Hal ini dapat membuat organisasi menjadi lebih efisien, alokasi sumber daya yang lebih baik dan peningkatan kinerja (Evans, 1995).
Setiap argumen yang dikemukakan di atas merupakan sasaran kriti dari para kelompok yang kontra. Klaim yang menyatakan bahwa akuntansi akrual menawarkan transparansi yang lebih luas, karena sistem akrual memberikan kepercayaan dan objektivitas dari angka yang dihasilkan dalam laporan keuangan. Isu yang berkembang pada beberapa literatur, dalam konteks sektor privat, mengemukakan adanya kerentanan akuntansi (seperti, creative accounting) dan pelaporan keuangan berbasis akrual yang dapat membingungkan pemakai sehingga berdampak pada berkurangnya transparansi (Clarke et al., 1997; Jensen, 2001; Schilit, 2002). Di samping itu, belum ada literatur yang menjelaskan bahwa akuntansi akrual bermakna pada organisasi sektor publik, dan hal ini merupakan tantangan paling mendasar bagi kelompok yang peduli dengan fenomena ini.
Beberapa penulis, seperti Clarke et al. (1997), Jensen (2001), dan Schilit (2002) telah berkecimpung dengan isu tersebut ketika mereka mengkonseptualisasikan teknologi akuntansi, apakah sistem berbasis kas atau akrual, sementara penulis lain bersikap netral dan tidak berkomentar. Isu tersebut merupakan agenda mendasar yang berada di belakang dari tujuan akuntansi. Agenda ini menunjukkan bahwa transparansi mungkin saja telah berkurang baik secara langsung maupun tidak langsung, dan situasi ini dapat terlihat oleh dunia pada umumnya. Namun demikian, situasi ini tidak memberikan jawaban secara langsung kepada masalah yang sedang dihadapi, yakni, apakah pengenalan akuntansi akrual di sektor publik memiliki dampak dalam meningkatkan transparansi.
Sementara, penulis lain memberikan label atas produk dari sistem pelaporan sektor publik yang berbasis akrual sebagai suatu praktik yang "menyesatkan" (Barton, 1999). Pernyataan ini tampaknya ditujukan sebagai kontra argumen pada kelompok optimis yang berpandangan bahwa pelaporan keuangan berbasis akrual dapat mendorong transparansi. Namun, apa yang menjadi argumen Barton memiliki pengaruh kecil terhadap sistem pelaporan berbasis akrual. Argumen Barton ditujukan untuk mengkritisi Australian Accounting Standard (AAS) 27 yaitu Financial Reporting by Local Governments. Pada standar tersebut dikatakan bahwa organisasi pemerintah daerah menilai tanah yang digunakan sebagai jalan menurut persepsi mereka (pemerintah), kemudian melakukan penilaian dan identifikasi aset tersebut untuk setiap periode pelaporan keuangan. Jadi, pada dasarnya argumen yang dikemukakan Barton berkaitan dengan hal di atas, dan bukan pada penerapan sistem akuntansi berbasis akrual di sektor publik, oleh karenanya tidak berhubungan dengan tingkat transparansi pemerintah.
Pengamatan serupa dilakukan oleh Walker et al. (1999, 2000) yang merupakan kontribusi terbaru dengan mengkritisi penggunaan akuntansi biaya saat ini (current cost) pada GTEs. Kritik mereka menunjukkan adanya penurunan kemampuan penyediaan informasi yang dihasilkan dalam rangka pengambilan keputusan. Sekali lagi, kritik utama bukan pada akuntansi dan pelaporan berbasis akrual pada organisasi pemerintahan umumnya, melainkan, tentang aspek teknis tertentu atas implementasinya. Jadi, ungkapan yang menyatakan bahwa basis akrual di sektor publik hanya sebuah retorika belaka telah diabaikan selama hampir satu dekade.
Hal yang sama juga terjadi pada argumen “transparansi” yang dikaitkan dengan perbaikan kinerja organisasi, di mana sangat sedikit dukungan empiris. Sementara terdapat sejumlah literatur yang signifikan membicarakan isu berkaitan dengan sistem dan tehnik pengukuran kinerja pada organisasi sektor publik (Bowerman dan Humprhey, 2001; Neale dan Pallot, 2001; Walker, 2001). Di sisi lain, literatur yang secara kritis dan empiris membahas dugaan hubungan antara penerapan akuntansi dan pelaporan berbasis akrual dengan peningkatan kinerja di sektor publik, pada umumnya belum tampak. Sangat terbatasnya penelitian atau pengamatan yang dilakukan untuk menjawab pertanyaan ini (Carlin dan Guthrie, 2001). Namun demikian, terdapat sejumlah kecil tulisan publikasi yang menunjukkan bahwa biaya pelaksanaan akuntansi dan pelaporan berbasis akrual melebihi manfaat yang diterima (Jones dan Puglisi, 1997), sedangkan Mellet (2002) memberikan wawasan yang lebih mendalam atas beberapa hal meragukan yang telah dihasilkan dari penerapan teknik-teknik baru tersebut seperti akuntansi akrual. Namun secara keseluruhan, respon-respon kritis dapat diredam.
Hal ini semata-mata disebabkan karena sulitnya mengumpulkan bukti empiris keterkaitan antara reformasi yang terjadi dengan perubahan kinerja dalam lingkungan yang kompleks (yaitu sektor publik). Penelitian lebih banyak didominasi oleh “ruang reformasi” (sebagai hasil dari implementasi berkelanjutan dari tehnik New Public Management) (Carlin, 2002). Kondisi ini semakin parah ketika struktur New Public Financial Management (NPFM) dan pelaporan yang dikombinasikan dengan struktur administratif baru diperkenalkan.
Akibatnya, sulit untuk mengembangkan benchmarks yang memberikan informasi data tren atau membuat perbandingan cross sectional yang valid antara reformasi akuntansi akrual dan eningkatan kinerja karena terlalu banyak reformasi yang terjadi di sektor pemerintahan (Pallot, 2001). Pada akhirnya, sebagian besar "bukti" yang disebutkan di atas diabaikan dan hubungan antara akuntansi akrual di sektor publik dengan perbaikan kinerja, lebih didasarkan pada penekanan opini yang objektif dibandingkan dengan data (misalnya: Richardson, 1994).
Secara efektif tanggapan kritis yang lebih dapat terukur (dibuktikan) adalah keterkaitan antara implementasi akuntansi akrual dengan perbaikan informasi dalam pengukuran biaya, yang mengarah kepada keputusan alokasi sumber daya dan kinerja yang lebih baik secara keseluruhan. Robinson (1998, 22) berpendapat bahwa saran untuk mengadopsi sistem akrual dapat meningkatkan konseptualisasi biaya atas pelayanan yang diberikan oleh sektor publik, dan hal tersebut adalah sesuatu yang masuk akal. Argumen ini dimungkinkan karena akuntansi akrual dapat menggambarkan ukuran biaya dengan menggunakan pertimbangan “full accrual cost”. Konsep ini mencakup semua biaya modal dan biaya-biaya yang terkait dan sifatnya berulang, termasuk biaya penyusutan dan beberapa pengukuran biaya modal yang digunakan untuk memproduksi barang atau jasa tertentu (Robinson: 1998, 22). Hal ini berarti bahwa biaya akrual penuh digunakan dalam sistem akuntansi dan pelaporan berbasis akrual, termasuk penilaian aset (yang memasukkan perhitungan penyusutan dan biaya modal), serta biaya modal.
Argumen ini, kemudian, didukung oleh penulis lain yang menunjukkan, baik secara empiris dan analitis, bahwa pilihan ini adalah pilihan terbaik, di mana pada saat itu organisasi pemerintahan menghasilkan keputusan yang berkualitas buruk atas informasi berkaitan proses investasi dan alokasi sumber daya (Carlin, 2003). Bahkan beberapa pendukung yang sangat fanatik mengatakan bahwa pengenalan sistem akuntansi akrual di sektor publik adalah suatu tindakan ideal dan hal ini merupakan argumen yang “sangat kuat” (Carlin, 2003).
Kritik Akuntansi Akrual di Sektor Publik
Sebagaimana telah diungkapkan di atas, tampak bahwa jawaban normatif para pendukung akuntansi akrual dipandang relatif lemah atau belum terjawab dengan memuaskan (Carlin, 2003). Oleh karena itu, ada baiknya terlebih dahulu kita cermati pertanyaan yang berkembang di sejumlah besar literatur berkaitan dengan apa yang menjadi dasar utama pembahasan akuntansi akrual di sektor publik? Untuk itu gambaran tiga studi kasus berbeda yang bersumber dari beberapa tulisan sebagaimana yang diceritakan oleh Carlin (2003) akan memberikan jawaban atas pertanyaan itu.
Studi kasus pertama berfokus pada argumen yang secara terus-menerus diperdebatkan pada beberapa jurnal selama dekade terakhir, yaitu berkaitan dengan masalah akuntansi heritage (warisan) dan sejumlah aset yang serupa. Pada tahun 1981, berawal dari tulisan Robert Mautz yang mempertanyakan apakah monumen, reserves, taman, jalan, dan infrastruktur fisik dan sosial lainnya dapat dianggap sebagai kewajiban ataukah aset. Pertanyaan ini didasarkan pada pandangan bahwa adanya aliran arus kas keluar untuk memelihara dan mempertahankan aset tersebut dalam rangka memberikan layanan sepanjang waktu (Mautz, 1981). Selama hampir satu dekade, kontribusi yang ia berikan tidak dikomentari ataupun diperdebatkan dalam literatur dan hal ini membuatnya kecewa (Mautz, 1988). Selanjutnya, pada awal dekade 1990-an, sekelompok kecil penulis mulai memperdebatkan dengan serius pertanyaan yang sulit untuk dijawab berkaitan dengan perlakuan akuntansi atas aset berupa heritage (warisan), budaya dan aset yang bersifat ilmiah dalam konteks sektor publik (misalnya: Pallot, 1990). Kontribusi awal kelompok kecil tersebut lebih menekankan pada perlunya untuk secara berhati-hati mengevaluasi aset atas heritage, budaya dan aset ilmiah. Dalam hal ini, perlu adanya penilaian dengan menggunakan kriteria yang berbeda dari kriteria yang umumnya digunakan untuk mengukur dan mengakui aset keuangan dan fisik konvensional.
Di sisi lain, berkembanglah pandangan yang kontra dengan pendapat di atas. Pandangan ini menegaskan bahwa aset-aset seperti budaya, aset ilmiah, dan heritage pada organisasi sektor privat telah lama ada dan penilaiannya dilakukan oleh organisasi kolektor aset. Organisasi ini telah melakukan penilaian atas aset-aset tersebut dengan cara yang konsisten dengan perlakuan akuntansi yang lebih konvensional. Berdasarkan hal tersebut, maka tidak ada alasan yang merintangi untuk terus bergerak ke arah akuntansi akrual, karena hambatan atas penilaian aset dapat dikendalikan dengan menggunakan cara sektor privat (sebagaimana yang sudah terjadi di New Zealand dan saat ini dalam proses pelaksanaan di New South Wales) (Rowles, 1991).
Selain itu, pendekatan penilaian juga telah menjadi bahan pembahasan dalam discussion paper yang diterbitkan oleh Australian Accounting Research Foundation pada tahun berikutnya. Namun demikian, pandangan skeptis atas penyamaan penilaian aset antara sektor privat dan publik bermunculan, kritik komprehensif atas akuntansi akrual dilakukan oleh Carnegie dan Wolnizer pada tahun 1995 (Carnegie dan Wolnizer, 1995). Mereka berpendapat bahwa secara komprehensif heritage, koleksi ilmiah dan budaya tidak memenuhi syarat untuk diakui sebagai aset. Hal ini disebabkan karena barang-barang tersebut tidak memenuhi definisi atau kriteria pengakuan atas aset yang ditetapkan dalam kerangka konseptual (Australia). Selain itu, pengakuan dan penilaian barang-barang ini dapat menjadi permasalahan karena adanya tradeoff atas biaya manfaat dengan informasi keuangan yang disediakan karena pengguna informasi tidak dapat diidentifikasi. Pada akhirnya, Carnegie dan Wolnizer (1995) berpendapat bahwa misi pemerintah sehubungan dengan aset budaya, heritage, dan ilmiah hanya sekadar mengungkapkan bahwa barang tersebut “ada” dan “menguasainya”, dan bukan mengganggap aset tersebut “sebagai kegiatan bisnis”. Akibatnya, apabila pengakuan dan penilaian aset tersebut menggunakan gaya komersial (sektor privat) maka akan menghasilkan informasi yang secara fundamental bertentangan dengan tujuan inti lembaga pemerintahan dalam kaitannya dengan penyajian laporan keuangan.
Pernyataan Carnegie dan Wolnizer dengan cepat direspon oleh para pegawai pemerintahan. Mereka berpendapat bahwa pengakuan dan penilaian aset budaya, heritage dan ilmiah, tidak berhubungan dengan nilai-nilai inti dari organisasi sektor publik. Pengakuan dan penilaian aset tujuannya adalah untuk mempertahankan dan melanjutkan kelangsungan nilai dari aset-aset tersebut (Hone, 1997 dikutip dalam Carlin, 2003). Pada dasarnya, informasi atas penilaian aset ini dibutuhkan (Vic PAEC, 1995 dikutip dalam Carlin, 2003), dan tidak satu pun definisi atau pengakuan aset berdasarkan kerangka konseptual menyesatkan dalam laporan keuangan entitas sektor publik, yang merupakan hasil dari penilaian dan penggabungan koleksi budaya, heritage, dan ilmiah (Micallef dan Peirson, 1997).
Contoh studi kasus kedua yang menjadi pembahasan dalam berbagai literatur adalah pertanyaan mengenai sesuaikah kerangka konseptual akuntansi sektor privat untuk tujuan pelaporan keuangan ditransfer tanpa modifikasi ke organisasi sektor publik? Asal-usul dari perdebatan ini dapat ditelusuri kembali ke dekade akhir 1970-an (Anthony, 1978 dikutip dalam Carlin, 2003), dan sejumlah literatur yang signifikan membahas pertanyaan di atas yang diterbitkan pada pertengahan 1990-an, pada akhirnya perdebatan berlanjut terus sampai dengan sekarang. Dua kelompok pemikir bergabung untuk mengemukakan gagasannya. Pandangan pemikir pertama bersandar pada pemahaman atas “netralitas sektor”, gagasan bahwa satu kerangka konseptual, dan satu organisasi saja yang mengatur akuntansi dan pelaporan di mana aturan tersebut berfungsi baik untuk sektor privat maupun publik (MacIntosh, 1999; McGreggor, 1999 ; Micallef dan Peirson, 1997).
Pandangan alternatif dari pemikir berikutnya mengatakan bahwa sifat dari sektor publik sangat berbeda secara fundamental dengan sektor swasta. Kondisi ini karena pasar di mana pemerintah beroperasi berbeda, tujuan berbeda, dan sifat dari aset dan kewajiban pemerintah yang berbeda apabila dibandingkan dengan sektor swasta. Oleh karena itu, seperangkat peraturan yang berbeda pun seharusnya diterapkan untuk mengatur akuntansi dan pelaporan keuangan baik di sektor publik maupun di sektor privat (Barton, 1999, 2002; Carnegie dan Wolnizer, 1999). Sebagaimana perdebatan tentang aset heritage, aset budaya dan ilmiah yang diulas di atas, perdebatan mengenai kerangka konseptual sektor publik juga menunjukkan tanda-tanda perseteruan yang sengit (Barton, 2002), tanpa adanya pemecahan sedikit pun.
Gambaran studi kasus ketiga adalah perseteruan berkaitan dengan akrual sebagai alat retorika. Kumpulan tulisan yang menentang pendapat bahwa pengenalan akuntansi akrual sektor privat ke dalam sektor publik sebagian besar karena alasan raison d'etre di mana akuntansi sektor privat secara fundamental berbeda dengan akuntansi sektor publik dan keduanya tidak dapat dipertemukan. Penulis yang mengadopsi argumentasi ini menunjukkan bahwa fokus utama akuntansi sektor privat yaitu, profitabilitas, solvabilitas dan struktur modal, di mana fokus ini tidak relevan dalam setting organisasi publik (Aiken dan Capitanio, 1995; McCrae dan Aiken, 1994; Ma dan Matthews, 1992). Ketidaksesuaian mendasar dari fokus utama tersebut menyebabkan teknologi dan teknik akuntansi sektor privat yang diadopsi ke sektor publik yaitu akuntansi akrual hanyalah sebuah keputusan retorika belaka alih-alih sebuah kenyataan, sehingga hal ini menjadi agenda yang lebih luas dan perlu diseriusi (Guthrie, 1998).
Pandangan sekilas dari tiga aliran literatur di atas menggambarkan suasana yang tidak terdamaikan dalam perdebatan mereka menyangkut akuntansi sektor publik dan pelaporan keuangan. Elemen inti dari masing-masing tingkat perdebatan berakhir tanpa penyelesaian, dan kurangnya kerangka konseptual yang mereka tawarkan untuk memahami akuntansi akrual di sektor publik dalam konteks lingkungan organisasi yang baru. Jadi, perdebatan tentang akuntansi untuk aset budaya, heritage dan ilmiah, kerangka konseptual yang tepat, dan implementasi retorika vs kenyataan, belum menghasilkan suatu titik temu yang material dalam memahami pengaruh sistem akuntansi akrual di organisasi sektor publik.
AKUNTANSI AKRUAL DAN KERANGKA KONSEPTUAL
Bagian ini tidak dimaksudkan untuk mengabaikan kontribusi yang dibuat oleh literatur sebelumnya. Yaitu perdebatan tentang kerangka konseptual, sifat aset dan kewajiban sektor publik, ketidaksesuaian antara tujuan dan sasaran organisasi sektor publik dan metode mereka mengadopsi prinsip keuangan. Saat ini berbagai penelitian telah dilakukan yang menunjukkan dampak dari manajemen keuangan baru yang diterapkan di sektor publik, mereka memperlihatkan adanya kemiripan dengan manajemen perusahaan komersial dalam hal sistem pelaporan, meskipun perbedaan mendasar tetap ada (Newberry, 2001; Newberry, 2002).
Akuntansi berbasis kas dan akrual merupakan dua titik akhir pada spektrum basis akuntansi dan penganggaran. Di satu pihak basis kas secara tradisional telah diterapkan oleh negara-negara anggota OECD untuk kegiatan sektor publik mereka. Di pihak lain, dalam beberapa tahun terakhir telah terjadi tren utama menuju akrual. Sekitar setengah dari negara-negara yang telah menerapkan basis akrual, mengadopsi akrual sebagai sebuah status.
Temuan studi pada umumnya menyatakan bahwa pengunaan akuntansi akrual untuk pelaporan keuangan lebih besar daripada untuk tujuan penganggaran. Hal ini menjadi gambaran bahwa beberapa negara sedang bermigrasi ke penganggaran akrual. Dua alasan yang paling sering dikutip untuk hal ini yaitu, pertama, anggaran akrual diyakini mempunyai risiko atas kebijakan anggaran. Keputusan politik berkaitan dengan pengeluaran uang, harus disesuaikan dengan anggaran saat dilaporkan. Hanya pendekatan akuntansi berbasis kas yang mengakomodasi kebutuhan tersebut. Selain itu, berdasarkan basis akrual proyek-proyek modal besar, misalnya, dengan alokasi beban penyusutan yang sesuai dan dilaporkan dapat menimbulkan ketakutan bahwa penyusutan dapat meningkatkan pengeluaran atas proyek proyek tersebut. Kedua, agak bertentangan dengan alasan pertama, legislatif sering menunjukkan resistensi terhadap penerapan penganggaran akrual. Resistensi ini sering disebabkan oleh rumitnya basis akrual. Dalam konteks ini, perlu dicatat bahwa legislatif di negara-negara yang telah mengadopsi penganggaran akrual umumnya memiliki peran yang relatif lemah dalam proses anggaran.
Inti permasalahannya adalah penerapan akrual yang hanya untuk pelaporan keuangan dan tidak untuk anggaran tidaklah dipandang sebagai masalah yang serius. Padahal anggaran adalah dokumen manajemen kunci di sektor publik dan akuntabilitas didasarkan pada pelaksanaan anggaran yang disetujui oleh legislatif. Jika anggaran dilaksanakan dengan basis kas, padahal anggaran adalah dasar yang penting bagi politisi dan pegawai pemerintahan dalam melaksanakan manajemen strategi di pemerintahan, maka kedua pihak tidak akan mendapatkan informasi penting dalam membuat keputusan-keputusan manajemen. Oleh karena itu, risiko yang terjadi adalah pelaporan keuangan yang menggunakan basis akrual hanya menjadi sekadar latihan teknis murni akuntansi (Blondal, 2003).
Meskipun kekhawatiran di atas terjadi, faktanya semakin banyak negara mengadopsi akrual hanya untuk pelaporan keuangan mereka. Hal ini biasanya berlangsung pada kementerian dan lembaga individual yang menjadi pionir dalam mengadopsi akrual untuk pelaporan mereka sendiri. Seiring berjalannya waktu, semakin banyak kementerian dan lembaga mengadopsi akrual, dan kemudian laporan keuangan untuk seluruh pemerintah disajikan secara akrual. Tujuan pelaporan keuangan berbasis akrual adalah untuk membuat biaya penyelenggaraan pemerintahan lebih transparan. Misalnya, dengan menghubungkan biaya pensiun pegawai pemerintahan selama periode waktu bekerja dengan hak yang didapatkan setelah pensiun. Selain itu, utang pemerintah yang luar biasa besarnya dapat dirancang sedemikian rupa, sehingga semua pengeluaran bunga yang dibayarkan sekaligus pada akhir pinjaman akan teralokasi sepanjang tahun-tahun pinjaman berlangsung.
Tujuan lebih lanjut alasan mengadopsi akrual adalah untuk meningkatkan pengambilan keputusan dalam pemerintahan dengan menggunakan informasi yang lebih akurat. Hal ini perlu dilihat dalam konteks yang lebih luas. Negara-negara yang telah mengadopsi akrual, umumnya, berada di garis depan reformasi manajemen publik. Reformasi ini bertujuan untuk menjamin pimpinan yang bertanggung jawab atas hasil dan/atau output sekaligus mengurangi fokus kendali pada input. Dalam konteks ini, diharapkan para pimpinan bertanggung jawab atas semua biaya yang terkait dengan hasil dan/atau output yang dihasilkan, bukan hanya fokus pada pengeluaran uang tunai. Hanya akuntansi akrual yang memungkinkan untuk mencatat semua biaya-biaya tersebut, sehingga mendukung proses pengambilan keputusan yang efektif dan efisien oleh pimpinan. Singkatnya, ketika para pimpinan diberikan fleksibilitas untuk mengelola sumber daya mereka sendiri (input), mereka memiliki informasi yang diperlukan untuk melakukan hal tersebut. Oleh karena itu, penerapan akrual merupakan bagian tidak terpisahkan dari reformasi yang lebih luas. Penggunaan akrual untuk pelaporan keuangan akan menjadi lebih sukses di negara-negara yang telah secara signifikan mengurangi fokus kendali atas input.
Sejumlah masalah muncul ketika beralih ke akuntansi akrual. Pertama, pemerintah memiliki beberapa jenis aset dan kewajiban yang tidak ada di sektor privat. Kedua, setelah memutuskan untuk pindah ke akrual, keputusan itu harus dibuat berkaitan dengan metode penilaian yang akan digunakan, yaitu biaya historis (historical cost) atau biaya saat ini (current cost). Ketiga, isu yang berkaitan dengan penentuan standar akuntansi akrual, karena standar akuntansi internasional sedang dikembangkan.
ISU- ISU TERBARU TENTANG AKUNTANSI AKRUAL DI SEKTOR PUBLIK
Sejumlah isu pengakuan muncul ketika akuntansi akrual diterapkan pada sektor publik. Hal ini disebabkan beberapa jenis aset dan kewajiban sama sekali tidak ada di sektor privat, termasuk aset warisan (heritage), aset militer, aset infrastruktur dan program asuransi sosial.
1. Heritage Assets
Aset warisan termasuk bangunan bersejarah, monumen dan situs arkeologi, museum, galeri dan koleksi arsip. Isu-isu yang terkait dengan pengakuan aset tersebut umumnya tidak terlalu signifikan berdampak pada keuangan fiskal secara keseluruhan. Hal ini umumnya dimulai dari fakta bahwa akrual dipandang oleh beberapa orang sebagai penetapan "nilai pasar" pada sesuatu yang nilainya secara inheren budaya dan tidak moneter.
Dari sudut pandang yang lebih teknis, aset warisan sangat berbeda dari jenis lain aset. Mereka memiliki siklus hidup yang sangat panjang, umumnya, diukur dalam ratusan tahun. Nilai mereka tidak berkurang dari waktu ke waktu karena keausan (tapi bisa ada biaya pemeliharaan yang signifikan), bahkan, nilai aset tersebut cenderung meningkat dari waktu ke waktu. Biaya akuisisi mereka umumnya tidak dikenal dan dalam banyak kasus sama sekali tidak relevan untuk tujuan penilaian berdasarkan nilai pasar. Akuisisi aset mungkin terjadi melalui cara-cara non-orthodox, seperti yang disesuaikan selama perang. Aset umumnya tidak berharga dalam arti apapun, karena penjualan mereka umumnya dilarang oleh hukum. Dan, menurut sifatnya, mereka tidak memiliki nilai penggantian.
Mendefinisikan apa yang merupakan aset warisan seringkali cukup sulit. Lebih kompleks lagi ketika bangunan bersejarah memiliki kegunaan ganda: misalnya, kantor-kantor pemerintah yang terletak di istana sejarah. Haruskah ini diperlakukan sebagai aset normal atau sebagai aset warisan? Atau haruskah aset dipisahkan sehingga bagian dari nilai bangunan dihitung sebagai aset normal dan sisanya diperlakukan sebagai aset warisan? Isi museum dan galeri adalah hal khusus lain. Beberapa negara mengambil pendekatan yang sangat komprehensif. Misalnya, New Zealand menghargai isi dari arsip nasional dengan penilaian yang diberikan oleh sebuah rumah lelang internasional.
Isi galeri seni, dalam banyak hal, yang paling berharga dari semua aset warisan, karena merupakan pasar seni internasional yang hidup. Dalam praktiknya, beberapa negara melakukan penilaian khusus, sementara negara lainnya tidak. Di samping itu, ada beberapa negara yang tidak melakukannya untuk koleksi yang telah ada, tetapi melakukannya untuk akuisisi baru.
2. Military Assets
Perlakuan aset militer merupakan masalah unik lainnya di sektor publik. Pandangan internasional jelas mendukung pengakuan aset militer sebagai aset lainnya. Jika mereka harus diperlakukan berbeda, maka mendefinisikan apa yang merupakan aset militer perlu diperjelas. Hal ini perlu dilakukan untuk membedakan antara aset tujuan militer bersifat umum dan aset militer bersifat khusus. Perlu pula diketahui bahwa aset ini juga rentan terhadap kerusakan dini, baik melalui kerugian dalam pertempuran atau karena usang (misalnya, musuh mengembangkan senjata militer yang canggih sehingga menyebabkan aset ini tidak berguna). Kriteria mendefinisikan apa yang merupakan aset militer tertentu dapat lebih diperketat. Misalnya, barang-barang pendukung (seperti angkutan militer) dapat dikapitalisasi dan disusutkan, sedangkan item tempur (seperti jet tempur) tidak akan dikapitalisasi dan disusutkan.
Amerika Serikat menggunakan pendekatan di atas untuk aset militernya. Mereka sekarang telah memutuskan bahwa semua properti militer, tetap harus dikapitalisasi dan disusutkan. Mereka percaya bahwa perubahan itu secara konseptual benar dan akan membantu manajemen dalam perhitungan biaya penuh untuk memproduksi output. Hal ini juga menghindari masalah yang terkait dengan pendefinisian apa sebenarnya yang merupakan aset militer itu? Di samping itu, pandangan bahwa aset militer rentan terhadap kerusakan dini karena alasan-alasan yang disebutkan di atas dapat diterima. Tapi pendekatan yang diadopsi adalah untuk depresiasi secara normal dan dicatat sebagai kerugian jika aset tersebut dihancurkan atau menjadi usang.
Sejumlah isu militer khusus lainnya dapat diidentifikasi. Pertama, sulit untuk melakukan penelitian di bidang aset militer, terutama bila sistem militer baru sedang dikembangkan. Hal ini terjadi karena keengganan pihak militer untuk memberikan informasi dan juga karena mereka sering merahasiakan biaya. Kedua, militer memegang peranan tidak proporsional dari surplus aset - seperti fasilitas yang dinonaktifkan - yang dicatat sebesar nilai nihil, tetapi pada dasarnya harus diberikan nilai negatif karena biaya militer tidak bisa di publikasikan. Ketiga, penggunaan eksklusif atas aset militer yang digunakan untuk komunikasi dan penggunaan wilayah udara, di mana situasi ini membutuhkan biaya besar bagi pemerintah.
Di samping itu, informasi yang diberikan memiliki nilai komersial yang besar. Timbul pertanyaan bagaimana, dan jika perlu, kedua isu terakhir dapat secara khusus diperlakukan dengan menggunakan akuntansi akrual.
3. Infrastructure Assets
Aset infrastruktur adalah kategori sektor publik yang penting. Aset ini meliputi jalan raya dan aset jaringan lainnya. Aset ini sering memiliki nilai yang sangat tinggi, dan sering menjadi tanggung jawab pada tingkat pemerintahan yang lebih rendah (pemerintah daerah). Isu-isu utama dari aset infrastruktur yang dapat diidentifikasi dari beberapa literatur sebagaimana uraian Blondal (2003) adalah, pertama, bagaimana dampak dari umur ekonomis yang sangat panjang dalam menentukan metode penyusutan yang sesuai. Dalam konteks ini, ada contoh kasus di mana aset tersebut tidak didepresiasikan, melainkan hanya menyatakan bahwa aset tersebut dipertahankan sedemikian rupa. Kedua, isu berkaitan dengan pengakuan aset infrastruktur yang dihubungkan dengan kebutuhan untuk belanja pemeliharaan atas aset tersebut, di mana pengeluaran ini sering diabaikan oleh pihak pemerintah. Ketiga, seringkali sangat sulit untuk memperkirakan biaya akuisisi asli dari aset tersebut jika metode biaya perolehan digunakan. Hal ini baik karena usia tua dan kesulitan dalam memisahkan investasi awal dan biaya pemeliharaan. Keempat, adalah isu berkaitan dengan pemilihan metode penilaian (biaya perolehan vs nilai saat ini) memiliki dampak yang sangat tinggi atas aktiva tersebut.
4. Social Insurance Programmes
Perlakuan program asuransi sosial, seperti program pensiun hari tua di sektor publik, adalah masalah yang sangat kontroversial di lingkungan akuntansi akrual. Hal yang perlu ditekankan di sini adalah program ini tidak merujuk pada perlakuan atas program pensiun pegawai pemerintah, tetapi program ini merupakan kewajiban kontrak di mana perlakuan atas kewajibannya harus jelas.
Ada dua pemikiran tentang hal ini: mereka yang berpendapat bahwa program asuransi sosial diperlakukan sebagai kewajiban bagi pemerintah dan mereka yang berpendapat bahwa bukan sebagai kewajiban. Pada dasarnya, program-program ini merupakan kewajiban yang sangat besar bagi pemerintah di masa depan, terutama dalam keadaan jumlah populasi usia tua yang besar. Pengalaman sejarah dan politik berkaitan dengan program ini menunjukkan bahwa pemerintah tidak hanya memperlakukannya sebagai kewajiban, tetapi juga sebuah penghormatan.
Walaupun pandangan ini memiliki dasar kuat, namun, tidak ada satu negara pun yang menerima konsep ini. Artinya, tidak ada kasus di mana program asuransi sosial diperlakukan sebagai kewajiban. Alasan untuk ini bermacam-macam, dan yang paling menarik adalah program ini bukan merupakan transaksi kontrak, apabila di kemudian hari pemerintah ingin mengurangi tingkat tunjangan yang dibayarkan di masa depan, maka orang-orang yang merasa dirugikan dengan kebijakan pemerintah dapat mengajukan ke pengadilan untuk mencari ganti rugi atas kehilangan manfaat ini. Perlu dicatat bahwa program ini merupakan transfer pendapatan yang dibiayai oleh pajak yang wajib, dan bahwa tingkat keuntungan sering berhubungan tidak langsung atau bahkan tidak proporsional dengan tingkat pajak yang sebenarnya dibayar.
Intinya, secara umum dapat diterima bahwa pengalaman sejarah dan politik telah menunjukkan bahwa pemerintah menghormati "janji" mereka kepada para pensiunan. Namun, dengan jumlah populasi orang tua yang besar, reformasi diperlukan untuk menjamin keberlanjutan program ini. Kewajiban yang diakui berdasarkan tingkat manfaat saat ini, akan menghambat reformasi tersebut. Secara tidak langsung, hal ini menunjukkan bagaimana penerapan akrual dapat berpengaruh terhadap perilaku.
Pendapat kontra dari para ahli akan hal ini adalah informasi tambahan program jaminan sosial sangat dibutuhkan. Mereka berpendapat bahwa pemerintah memiliki komitmen jangka panjang yang sama pentingnya, misalnya, di bidang kesehatan dan pendidikan. Mengapa program asuransi sosial yang diberikan perlakuan khusus? Hal ini menimbulkan pertanyaan konseptual mendasar tentang ruang lingkup model akuntansi.
5. Valuation issues
Pendekatan tradisional untuk penilaian adalah berdasarkan harga historis. Namun demikian, terjadi gerakan yang berkembang untuk mengadopsi pendekatan harga saat ini (current cost) untuk penilaian. Secara konseptual, valuasi dengan menggunakan harga saat ini umumnya dipandang sebagai superior, namun pertimbangan praktis sering menyebabkan kelanjutan/adopsi dari pendekatan biaya historis. Namun, ada masalah terlepas dari pendekatan yang diadopsi.
Pendekatan historis atas penilaian aset didasarkan pada biaya akuisisinya setelah dikurangi penyusutan. Hal ini tampak sebagai pendekatan yang lebih objektif karena didasarkan pada jumlah yang harus dibayarkan untuk aset tersebut. Selain itu, akan lebih mudah penanganannya dari sudut pandang praktis. Masalah dengan pendekatan harga historis, adalah bahwa nilai-nilai aset menjadi out-of-date, di mana nilainya semakin berkurang dengan berjalannya waktu sejak akuisisi. Masalah utama lainnya adalah inkonsistensi dalam perlakuan aset individu, baik antara entitas dan dalam entitas itu sendiri. Sebagai contoh, dua bangunan yang identik dapat dinilai sangat berbeda jika mereka dibeli pada waktu yang berbeda. Masalah selanjutnya - terutama dalam konteks sektor publik - adalah catatan tidak lengkap sehingga biaya akuisisi tidak diketahui.
Valuasi dengan menggunakan nilai saat ini dimaksudkan untuk mengatasi masalah di atas. Dengan sifatnya, metode ini lebih relevan, karena informasi tidak out-of-date. Karenanya, metode ini dipandang sebagai indikator yang lebih baik untuk mengetahui sumber daya yang ada dalam suatu entitas dan dasar yang lebih baik untuk mengevaluasi kinerja suatu entitas. Hal ini terutama terjadi ketika menghitung biaya yang sebenarnya dikeluarkan atas layanan yang diberikan (seperti aliran informasi dari neraca ke laporan laba-rugi dalam bentuk depresiasi). Valuasi dengan menggunakan harga saat ini juga nilainya jauh lebih besar untuk analisis ekonomi. Penggunaan metodologi valuasi saat ini sangat membutuhkan banyak pertimbangan profesional dalam membuat penilaian.
Ada beberapa metodologi berbeda yang dapat digunakan dalam menerapkan valuasi berdasarkan harga saat ini, yaitu, biaya penggantian yang disusutkan, nilai penggunaan dan nilai realisasi bersih. Masing-masing metode memiliki masalah mereka sendiri. Biaya penggantian terdepresiasi mengasumsikan bahwa orang akan membeli aset yang sama di masa depan dengan harga yang sama, di mana hal tersebut kemungkinan besar tidak terjadi.
Sementara nilai penggunaan, metodologi ini sangat tergantung pada niat manajemen. Ketika pendekatan ini diadopsi dalam lingkungan non-kompetitif, suatu entitas dapat meningkatkan biaya sehingga arus kas dari aset bertambah. Akibatnya, nilai aset akan meningkat. Masalah dengan pendekatan nilai realisasi bersih, terjadi misalnya pada aset khusus, di mana harga pasar mungkin tidak ada atau mungkin harga tersebut tidak akurat.
Kesulitan lebih lanjut dengan valuasi menggunakan harga saat ini adalah hasilnya dapat berfluktuasi secara signifikan dari tahun ke tahun, menciptakan keuntungan ketika nilai naik, tapi kerugian ketika nilai turun. Hal ini dapat memiliki dampak besar pada surplus defisit (bottom line) yang dilaporkan pemerintah. Apakah politisi bersedia untuk menerima bahwa bottom line pemerintah dapat ditentukan oleh fluktuasi seperti itu? Juga, akan berbahaya dan merusak disiplin fiskal, apabila keuntungan dari fluktuasi tersebut digunakan untuk meningkatkan pengeluaran lainnya? Padahal keuntungan tersebut bukanlah sebuah keuntungan yang nyata dalam bentuk penerimaan uang. Hal ini yang menjadi sorotan yaitu perubahan perilaku karena adopsi akuntansi akrual dan berakibat kurang baik.
ISU AKUNTANSI AKRUAL DAN PERILAKU APARATUR NEGARA
Pelaksanaan akuntansi akrual dalam pemerintahan adalah perubahan yang besar, terutama jika hal itu dilakukan dengan tujuan untuk memberikan manfaat maksimal dalam proses pengambilan keputusan dan akuntabilitas kepada pengguna eksternal. Pengalaman pemerintah New Zealand, memberikan begitu banyak pelajaran baik di tingkat makro maupun mikro yang sulit untuk dibedakan secara jelas.
Mungkin pelajaran yang paling penting adalah akuntansi akrual dapat diwujudkan secara penuh pada negara tersebut. Tidak ada penghalang teoritis fundamental bagi pemerintah untuk mencegah pelaksanaan akuntansi akrual. Sebaliknya, ada banyak bahan rekomendasi bagi pengembangan akuntansi akrual dalam pemerintahan saat ini, untuk diterapkan dalam konteks mendorong kinerja manajemen.
Sebuah pertanyaan dapat dikemukakan berkaitan dengan penerapan akuntansi akrual yaitu apakah praktik akuntansi akrual membawa perubahan yang signifikan bagi perilaku pimpinan dan pegawai pemerintah dalam melayani kepentingan warganya? Tentu saja, untuk mengetahui hal itu perlu penelitian empiris yang harus diuji. Salah satu pendapat yang menarik diungkapkan oleh Bunea dan Cosmina (2006:2) yang menyatakan bahwa sistem akuntansi akrual tujuannya bukan untuk melayani dirinya sendiri, melainkan terciptanya perubahan mentalitas dalam proses anggaran yang semula sangat kaku. Karenanya, setiap reformasi dianggap berhasil apabila membawa perubahan dalam perilaku orang-orang yang ditargetkan.
Secara umum, Khan dan mayes (2009:4) berpendapat bahwa akuntansi akrual dapat membantu menghasilkan perubahan perilaku bagi para pengambil keputusan anggaran dan pimpinan. Misalnya, informasi akuntansi akrual yang diterima oleh anggota dewan dapat digunakan sebagai instrumen pengawasan dan mengevaluasi kinerja pemerintah secara komprehensif. Pertanyaan pun dapat diajukan oleh dewan kepada pemerintah berkaitan dengan alokasi penggunaan sumber daya publik termasuk aset modal, kebijakan pemerintah tentang kewajiban jangka panjang seperti pensiun. Dalam hal ini kinerja keuangan pemerintah bukan hanya sekadar realisasi program. Dengan cara ini, sistem akuntansi akrual dapat memfasilitasi perubahan sikap dan perilaku dari para aparatur karena mereka merasa diawasi dan dievaluasi secara ketat oleh dewan (legislatif), sehingga akan muncul perubahan kebijakan pemerintah yang menguntungkan masyarakat secara substansial.
Pendapat ini didukung oleh Simanjuntak (2010) yang menjelaskan bahwa informasi akuntansi akrual mendorong partisipasi masyarakat dalam memantau penyelenggaraan pemerintahan. Misalnya, laporan keuangan yang diaudit oleh auditor menjadi milik publik. Masyarakat dapat mengakses informasi tersebut dalam rangka memantau pelaksanaan kebijakan pemerintah dalam alokasi sumber daya. Masyarakat dapat memberikan masukan, pendapat atau kritik berdasarkan laporan keuangan. Lebih lanjut, Simanjuntak menjelaskan bahwa akuntansi akrual akan meminimalkan potensi korupsi dalam penyelenggaraan pemerintahan, karena adanya kewajiban sistem pelaporan keuangan dan didukung oleh sistem pemeriksaan. Menurut Norman (1994, p.081), hal ini memberikan pelajaran bahwa:
Accounting is important and exciting when it generates information that is used by decision makers. Conversely, without decision-makers demanding and using accrual information then the implementation effort is far less likely to succeed.
Sementara itu, permintaan informasi akuntansi akrual cenderung meningkat, sesuai dengan tren reformasi administrasi manajemen publik. Dalam hal ini, pengembangan informasi akrual harus dilihat sebagai bagian integral dari reformasi ini dan bukan merupakan kegiatan mandiri. Pada tingkat operasional sejumlah pelajaran dapat diamati (Norman: 1994, par.082):
1. Komitmen sangat penting.
Hal ini memerlukan pemahaman yang jelas, bahwa akuntansi akrual tidak akan membawa manfaat pada dirinya sendiri, melainkan memberikan informasi yang bernilai tambah, dan dapat membawa manfaat pada peningkatan kualitas keputusan. Pelajarannya adalah, komitmen didasarkan pada harapan palsu tidak akan memberikan hasil yang baik. Lebih baik bersikap skeptis, daripada percaya kemudian murtad. Oleh karena itu, untuk memperoleh hasil maksimal dibutuhkan komitmen yang kuat pada setiap tingkatan organisasi pemerintah dalam melaksanakan akuntansi akrual. Di samping itu, biaya untuk menerapkan sistem akuntansi akrual dibandingkan dengan sistem akuntansi kas relatif tidak berbeda secara signifikan.
2. Trade-off terjadi dan karena itu diperlukan pemahaman bersama tentang tujuan utama untuk menyelesaikan trade-off.
Contoh pada negara New Zealand, treasury membuat keputusan untuk tidak terlibat dalam pelatihan pimpinan bagian keuangan untuk menghindari kooptasi treasury terhadap bagian keuangan dan penerapan konsep baru (sistem akrual). Karenanya, tuntutan untuk mencapai pemahaman bersama atas tujuan utama adalah keputusan yang tepat.
3. Mengidentifikasi dan menanggapi risiko besar dalam organisasi.
Sebagai contoh, di New Zealand pengaturan meliputi spesifikasi output pemerintah, identifikasi semua aset di lingkungan organisasi, mendefinisikan pelaporan entitas pemerintah dan menghilangkan penumpukan pekerjaan pemerintahan.
4. Memanfaatkan keuntungan dari kesuksesan yang telah dicapai oleh akuntansi akrual di sektor privat.
Misalnya, dengan memanfaatkan software akuntansi berdasarkan GAAP yang telah tersedia bagi sektor privat, serta tenaga terampil dan ahli yang telah tersedia di mana ke semua unsur tersebut dapat digunakan dalam rangka mendukung reformasi manajemen keuangan di sektor publik.
Pandangan lain yang menjelaskan bahwa akuntansi akrual membawa dampak perubahan perilaku karena mendorong prinsip neoliberalisme dalam penyelenggaraan negara. Ellwood dan Newberry (2007:550) menjelaskan bahwa Inggris dan New Zealand memperlihatkan gejala dari tripod besi neo-liberal yang jelas yaitu, kebijakan moneter anti inflasi, disiplin fiskal pada tingkatan makro untuk mencapai anggaran berimbang, dan reformasi tingkatan mikro melalui liberalisasi perdagangan dan memperluas peran sektor bisnis. Upaya untuk mengurangi peran pemerintah akan konsisten dengan keinginan untuk memperluas peran sektor bisnis. Reformasi neo-liberal ini dilakukan dengan melaksanakan privatisasi pada kegiatan-kegiatan pemerintah. Privatisasi dimulai dari infrastruktur berbasis industri dengan alasan untuk mengurangi utang pemerintah. Privatisasi ini menyebabkan kegiatan ekonomi didominasi oleh sektor privat. Pada awalnya privatisasi ini ditoleransi tetapi setelah itu kebijakan privatisasi dikritik karena memperlihatkan gejala neoliberalisasi.
Lebih lanjut, mereka juga menjelaskan bahwa privatisasi ini didukung oleh akuntansi akrual yang dikembangkan di sektor publik Inggris dan New Zealand. Akuntansi akrual memberikan informasi terkait kinerja pemerintah yang mendorong penilaian efisiensi dan efektivitas. Informasi ini digunakan sebagai landasan untuk melakukan privatisasi jika ada kegiatan pemerintah yang dinilai tidak efektif dan efisien. Penilaian akuntansi akrual terkadang memberikan gambaran bahwa kegiatan pemerintah tidak berjalan efisien sehingga perlu dilaksanakan privatisasi dalam rangka mencari efisiensi melalui keterlibatan sektor privat.
Penilaian efisiensi dan efektivitas oleh akuntansi akrual selalu dijadikan alasan yang ampuh bagi aparatur pemerintahan untuk memuluskan privatisasi. Selain itu, akuntansi akrual menyebabkan pengetatan keuangan dan penganggaran menyebabkan pengurangan layanan yang diberikan pada masyarakat. Pemerintah cenderung untuk berfokus pada laporan keuangan tetapi mengabaikan pelayanan kepada masyarakat. Akuntansi akrual yang telah dikembangkan di organisasi sektor publik ternyata memiliki dampak pada keputusan mengistimewakan, yaitu memajukan aspek privatisasi agenda neo-liberal. Apalagi dengan fakta bahwa akuntansi akrual aktif dikembangkan oleh organisasi yang erat kaitannya dengan paham neoliberalisme seperti IMF dan Worldbank. Tujuan dasar akuntansi pemerintahan seharusnya adalah perlindungan uang rakyat dan pengelolaan pemerintahan yang efisien dan efektif, bukan sebagai alat yang dijadikan alasan untuk melemahkan pemerintah melalui pengurangan peran pemerintah.
